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        新聞中心

        關(guān)于“未批先建”和“未驗先投”違法行為的相關(guān)文件匯總
        關(guān)于“未驗先投”違法行為

        行政處罰新舊法律規范銜接適用問(wèn)題的意見(jiàn)

        環(huán)法規函〔2019〕121號


        2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》(自2017年10月1日起施行,以下簡(jiǎn)稱(chēng)新條例)施行以來(lái),關(guān)于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設項目即投入生產(chǎn)或者使用(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未驗先投”)違法行為的處罰,在新舊條例過(guò)渡期間如何適用法律,實(shí)踐中存在較大爭議。


        根據最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規范問(wèn)題的座談會(huì )紀要》(法【2004】96號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀要》)有關(guān)新舊法律規范銜接適用基本規則的規定,結合生態(tài)環(huán)境執法實(shí)踐,并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見(jiàn),現就新舊條例過(guò)渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問(wèn)題,提出以下意見(jiàn)。


        一、有關(guān)法規規定和新舊法律規范銜接適用基本規則


        (一)有關(guān)法規規定


        新條例第二十三條第一款規定:“違反本條例規定,需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格,建設項目即投入生產(chǎn)或者使用,或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正,處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款;造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,責令停止生產(chǎn)或者使用,或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準,責令關(guān)閉?!?/span>


        修訂前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》(自1998年11月29起施行,2017年10月1日廢止,以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊條例)第二十八條規定:“違反本條例規定,建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,由審批該建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用,可以處10萬(wàn)元以下的罰款?!?/span>


        (二)新舊法律規范銜接適用基本規則


        《紀要》明確提出:“根據行政審判中的普遍認識和做法,行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前,具體行政行為作出在新法施行以后,人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí),實(shí)體問(wèn)題適用舊法規定,程序問(wèn)題適用新法規定,但下列情形除外:(一)法律、法規或規章另行規定的;(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應當適用新法的實(shí)體規定的。


        二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續或繼續到新條例施行之后的,適用新條例進(jìn)行處罰。


        經(jīng)征求最高人民法院意見(jiàn),《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”,是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后,則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。


        因此,“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間,一直連續或繼續到新條例施行之后的,不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形,不存在新舊條例的選擇適用問(wèn)題,應當適用新條例作出行政處罰。


        我部此前印發(fā)的相關(guān)解釋或者文件,與本意見(jiàn)不一致的,以本意見(jiàn)為準。


            生態(tài)環(huán)境部

        2019年10月17日




        環(huán)境保護部函
        關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)
        環(huán)政法函[2018]31號

        各省、自治區、直轄市環(huán)境保護廳(局),新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局,計劃單列市、省會(huì )城市環(huán)境保護局:

        新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法施行以來(lái),關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表,或者未依照環(huán)境影響評價(jià)法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表,擅自開(kāi)工建設(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未批先建”)違法行為的行政處罰,在法律適用、追溯期限以及后續辦理環(huán)境影響評價(jià)手續等方面,實(shí)踐中存在不同爭議。經(jīng)研究,現就有關(guān)法律法規的適用問(wèn)題提出以下意見(jiàn)。

        一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

        (一)相關(guān)法律規定

        2002年公布的原環(huán)境影響評價(jià)法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規定:

        “建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價(jià)文件,擅自開(kāi)工建設的,由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

        “建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意,建設單位擅自開(kāi)工建設的,由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設,可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

        2014年修訂的新環(huán)境保護法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規定:“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準,擅自開(kāi)工建設的,由負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)責令停止建設,處以罰款,并可以責令恢復原狀。

        2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規定:“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表,擅自開(kāi)工建設的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設,根據違法情節和危害后果,處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

        通過(guò)以上法律修訂,新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法取消了“限期補辦手續”的要求。

        (二)法律適用

        關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰,我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護法>(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復函》(環(huán)政法函[2016]6號)己對“項目的法律新法實(shí)施前己經(jīng)擅自開(kāi)工建設的適用”作出相關(guān)解釋?zhuān)F針對實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,進(jìn)一步提出補充意見(jiàn)如下:

        1.建設項目于2015年1月1日后開(kāi)工建設,或者2015年1月1日之前己經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的,立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規定進(jìn)行處罰,不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。

        2.建設項目于2016年9月1日后開(kāi)工建設,或者2016年9月1日之前己經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的,立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條的規定進(jìn)行處罰,不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。

        二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

        (一)相關(guān)法律規定

        行政處罰法第二十九條規定:“違法行為在二年內未被發(fā)現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態(tài)的,從行為終了之日起計算。

        (二)追溯期限的起算時(shí)間

        根據上述法律規定,“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此,“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的,環(huán)保部門(mén)應當遵守行政處罰法第二十九條的規定,不予行政處罰。

        (三)違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的行政處罰

        1.建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的,應當分別依法作出相應處罰

        對建設項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用,同時(shí)違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為應當如何處罰,全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )2007年3月21日作出的《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》(法工委復[2007]2號)規定:“關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻己建成建設項目,同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格,主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,應當分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。

        據此,建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的,應當分別依法作出相應處罰。

        2.對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

        建設項目違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間,由于違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態(tài),因此,即使“未批先建”違法行為己超過(guò)二年行政處罰追溯期限,環(huán)保部門(mén)仍可以對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為依法作出處罰,不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

        (四)其他違法行為的行政處罰

        建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后,有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標準排污,通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據,或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一,分別構成獨立違法行為的,環(huán)保部門(mén)應當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

        三、關(guān)于建設單位可否主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批

        (一)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批

        對“未批先建”違法行為,2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款,該條款與原環(huán)境影響評價(jià)法(2002年)第三十一條相比,未規定“責令限期補辦手續”的內容;2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條,亦刪除了原環(huán)境影響評價(jià)法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件,但并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批。

        (二)建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的,有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理。

        因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門(mén)依據新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法作出的處罰,或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現而未予行政處罰的,建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的,有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理,并根據不同情形分別作出相應處理:

        1.對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的,依法作出批準決定。

        2.對不符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的,依法不予批準,并可以依法責令恢復原狀。

        建設單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗收制度、超過(guò)污染物排放標準排污等違法行為的,應當依法予以處罰。

        我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見(jiàn)不一致的,以本意見(jiàn)為準。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續性問(wèn)題的復函》(環(huán)發(fā)〔1999〕23號)和《關(guān)于<環(huán)境影響評價(jià)法>第三十一條法律適用問(wèn)題的復函》(環(huán)函〔2004〕 470號)同時(shí)廢止。

        環(huán)境保護部
        2018年2月22日




        環(huán)境保護部函
        環(huán)政法函[2016]6號
        關(guān)于《環(huán)境保護法》(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復函

        湖北省環(huán)境保護廳:

        你廳《關(guān)于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關(guān)法律問(wèn)題的請示》(鄂環(huán)保文〔2015〕33號)收悉。對地方環(huán)保部門(mén)在適用該條文過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題,經(jīng)征求全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )意見(jiàn),現函復如下:

        一、關(guān)于執法主體

        2014修訂的《環(huán)境保護法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《環(huán)境保護法》)第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰,此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條作出了規定。對于執法主體,新《環(huán)境保護法》作出了新的規定,將《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)”,修改為“負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)”。

        根據新法優(yōu)于舊法的規則,我們認為:

        第一,新《環(huán)境保護法》第六十一條規定的執法主體不限于環(huán)保部門(mén),還包括其他負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén),如海洋行政主管部門(mén)。

        第二,環(huán)保部門(mén)作為執法主體的,新《環(huán)境保護法》第六十一條規定的執法主體,已不限于《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)”,而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門(mén)。

        在環(huán)境執法實(shí)踐中,兩個(gè)以上環(huán)保部門(mén)都有管轄權的環(huán)境行政處罰案件,根據《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規定,由“最先發(fā)現或者最先接到舉報的環(huán)境保護主管部門(mén)管轄。

        下級環(huán)保部門(mén)認為其管轄的案件重大、疑難或者實(shí)施處罰有困難的,根據《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規定,“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門(mén)指定管轄。
        立案處罰的環(huán)保部門(mén)在決定立案處罰的同時(shí),應當將立案情況通報其他有處罰權的各級環(huán)保部門(mén)。

        二、關(guān)于罰款數額

        新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數額未作出具體規定。在這種情況下,我們認為,可以根據《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條的規定,罰款額度為“5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下”。

        三、關(guān)于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續”的問(wèn)題

        《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規定,建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件,擅自開(kāi)工建設的,由環(huán)保部門(mén)責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處以罰款。

        新《環(huán)境保護法》第六十一條規定,建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準,擅自開(kāi)工建設的,由負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)責令停止建設,處以罰款,并可以責令恢復原狀。

        根據新法優(yōu)于舊法的規則,我們認為:對“未批先建項目”,應當適用新《環(huán)境保護法》規定的處罰措施,不再適用《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條有關(guān)“限期補辦手續”的規定。

        四、關(guān)于新法實(shí)施前已經(jīng)擅自開(kāi)工建設的項目的法律適用

        建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準,在2015年1月1日前已經(jīng)擅自開(kāi)工建設,并于2015年1月1日之后仍然進(jìn)行建設的,立案查處的環(huán)保部門(mén)應當根據新《環(huán)境保護法》第六十一條的規定責令停止建設,處以罰款,并可以責令恢復原狀;被責令停止建設,拒不執行,尚不構成犯罪的,除依照有關(guān)法律法規規定予以處罰外,應當根據新《環(huán)境保護法》第六十三條第一項的規定將案件移送公安機關(guān)處以拘留。

        對已經(jīng)建成投產(chǎn)或者使用的前述類(lèi)型的違法建設項目,立案查處的環(huán)保部門(mén)應當按照全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》(法工委復〔2007〕2號)確定的法律適用原則,分別作出相應的處罰。即,對違反環(huán)評制度的行為,依據新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》作出相應處罰;同時(shí),對違反“三同時(shí)”制度的行為,依據《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等現行法律法規作出相應處罰。

        地方各級環(huán)保部門(mén)在執行過(guò)程中,如遇到問(wèn)題,或有相關(guān)意見(jiàn)建議,請及時(shí)向我部反映。
        特此函復。
        環(huán)境保護部
        2016年1月8日




         注意:以下文件已廢止  

        "


        國家環(huán)??偩?/strong>

        關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續性問(wèn)題的復函

        (1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)


        廣東省環(huán)境保護局:

        你局《關(guān)于如何認定未經(jīng)報審環(huán)境影響報告、環(huán)境保護方案,擅自進(jìn)行建設行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報[1998]27號)收悉。經(jīng)研究,現函復如下:

        根據1998年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規定,國家對建設項目實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度,建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。

        據此,建設單位末按國家規定在可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表,即擅自建設的,其行為違反了建設單位進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價(jià)義務(wù)之前,其行為應被視為違法行為處于連續或者繼續狀態(tài)。


        《關(guān)于<環(huán)境影響評價(jià)法>第三十一條法律適用問(wèn)題的復函》

        (環(huán)函〔2004〕470號)


        關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條法律適用問(wèn)題,國家環(huán)境保護總局經(jīng)研究,近日作出解釋?zhuān)娜缦拢?/span>

        《行政處罰法》第29條規定:“違法行為在2年內未被發(fā)現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態(tài)的,從行為終了之日起計算?!?/span>

        《環(huán)境影響評價(jià)法》規定,國家對建設項目實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度,建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響評價(jià)文件。

        《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條規定:建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件,或者未依照本法第24條的規定重新報批審核環(huán)境影響評價(jià)文件,擅自開(kāi)工建設的,由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設,限期補辦手續;逾期不辦手續的,可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。

        據此,建設單位未按國家規定在可行性研究階段或核準前報批環(huán)境影響評價(jià)文件即擅自開(kāi)工建設的,其行為違反了建設單位進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的法定義務(wù);在其依法履行環(huán)境影響評價(jià)義務(wù)之前,其行為應被視為違法行為處于繼續狀態(tài),環(huán)保部門(mén)應依據《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條有關(guān)規定,對其進(jìn)行處罰。



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